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完善三孩政策配套措施 減負賦能提振生育水平

積極生育支持的相關配套措施一般包括時間支持、經濟支持和服務支持3個方面，需要系統(tǒng)化和整體性設計與推進。我國實現(xiàn)適度生育水平的關鍵在于增加一孩生育。配套支持措施推行還應貫穿社會性別平等理念。

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為應對低生育挑戰(zhàn)，我國自2013年以來不斷推進生育政策寬松化改革。2021年中共中央、國務院印發(fā)《關于優(yōu)化生育政策促進人口長期均衡發(fā)展的決定》，明確實施三孩生育政策及配套支持措施。今年的《政府工作報告》提出：完善三孩生育政策配套措施，將3歲以下嬰幼兒照護費用納入個人所得稅專項附加扣除，發(fā)展普惠托育服務，減輕家庭養(yǎng)育負擔。三孩政策配套措施的落地落實，是“十四五”時期的關鍵任務。

優(yōu)化生育政策勢在必行

我國的人口轉變在社會經濟發(fā)展和計劃生育政策共同推動下加速完成，我們進入低生育社會已經30年。包括全國人口普查在內的多次調查數(shù)據(jù)顯示，當前我國生育水平和生育意愿出現(xiàn)“雙低”現(xiàn)象，一是生育水平低于生育意愿，說明尚有生育需求未得到滿足；二是生育意愿低于更替水平，說明育齡人群的生育信心明顯不足。提振生育水平需要與提振生育信心并策同行。

目前全世界大多數(shù)國家和地區(qū)都面臨著低生育挑戰(zhàn)，為提升生育水平，各個國家和地區(qū)采取了不同程度的生育促進措施，近些年有些低生育國家和地區(qū)的生育水平有所回升，回升的幅度、原因和可持續(xù)性等正在引起密切關注。借鑒其他國家和地區(qū)的成功經驗，將有助于我國更快走出生育持續(xù)過低的困境，這使得優(yōu)化生育政策勢在必行。

優(yōu)化生育政策重在加強配套支持措施

優(yōu)化生育政策不僅是對家庭生育數(shù)量的政策規(guī)定進行寬松化改革，更重要的是通過增強政策的包容性滿足育齡人群的生育需求，減輕和消除家庭的生育阻礙因素，推動實現(xiàn)適度生育水平。

生育政策是政府用來調節(jié)人口增長的重要手段，它隨著人口形勢變化而不斷調整和優(yōu)化。生育調節(jié)的方向隨國家目標而變，在生產力水平相對較低而人口增長過快的20世紀六七十年代，我國采取的是數(shù)量約束型的政策手段，通過實施普遍一孩生育政策來嚴格控制人口增長；在結構問題凸顯、低生育水平面臨反彈風險的20世紀90年代，我國實施的是以統(tǒng)籌解決人口問題為目標的結構優(yōu)化性策略；隨著人口內在增長率所蘊含的負增長勢能不斷累積，經濟發(fā)展進入新常態(tài)、人口形勢發(fā)生重大轉折性變化，中央決定推行以實現(xiàn)適度生育水平為目標的包容性生育政策。

我國現(xiàn)時期的生育政策優(yōu)化呈現(xiàn)與既往歷史時期截然不同的兩大特點，一是生育率調整的政策方向從嚴控下壓轉為寬松上調，二是政策實施配套措施從輔助轉為并行。生育政策配套支持措施過去主要遵循獎勵扶助與社會撫養(yǎng)費征收等“獎罰并重”的原則，2021年中央決定明確“取消社會撫養(yǎng)費，清理和廢止相關處罰規(guī)定”，積極生育支持成為當前配套措施的主基調，而且成為決定生育政策實施效果的關鍵因素。

配套措施推行應關注青年群體 促進社會性別平等

積極生育支持的相關配套措施一般包括時間支持、經濟支持和服務支持3個方面，需要系統(tǒng)化和整體性設計與推進。

我國三孩生育政策的配套支持措施也涵蓋了上述3個方面。時間支持措施以帶薪產假、丈夫陪產假、父母育兒假為主要內容，已體現(xiàn)在2021年修訂后的國家《人口與計劃生育法》和地方《人口與計劃生育條例》中。經濟支持和服務支持是2022年國務院《政府工作報告》著重強調的內容。其中“將3歲以下嬰幼兒照護費用納入個人所得稅專項附加扣除”，意味著將在國家層面通過稅收體制對家庭生育予以經濟調節(jié)和保障，經濟支持的層次更高、更規(guī)范，意味著生育突破了家庭事務范疇，進入公共事務領域。教育“雙減”、生育獎勵金發(fā)放等其他經濟支持措施，也在積極推進。發(fā)展普惠托育服務是不可或缺的服務支持措施，為有需求的家庭提供便利、可及、支付得起的嬰幼兒照護服務，解決母親產假之后、孩子入托之前“誰來帶娃”的難題。這些措施形成合力，有助于減輕家庭養(yǎng)育負擔，共同推動三孩生育政策實施。

配套支持措施推行應特別關注青年群體的婚育意愿及行為。對2016年全面兩孩政策實施效果的評估結果顯示，政策寬松化顯著增加了二孩的出生數(shù)量、提升了二孩總和生育率，但由于一孩出生數(shù)量和一孩總和生育率過低，在總體上呈現(xiàn)為近年來出生數(shù)量的不斷下降與總和生育率的持續(xù)低迷。因此，我國實現(xiàn)適度生育水平的關鍵在于增加一孩生育。重塑社會婚育文化，加強青年婚戀觀、家庭觀教育引導，營造適齡婚育和生育友好的社會文化氛圍，應成為配套措施的重要內容。

配套支持措施推行還應貫穿社會性別平等理念。隨著女性受教育水平和勞動參與程度的提升，育兒所導致的工作-家庭沖突愈加明顯，其主要原因在于社會領域和家庭領域的性別角色分工存在不一致。在單位，女性往往與男性承擔同樣的工作職責；在家庭，女性則被視為生育主體，這反過來又會影響用人單位在招聘、晉升等環(huán)節(jié)對女性的評價。生育政策寬松化、產假延長等改革舉措及配套支持措施的制定和實施，應具有社會性別平等視角，扭轉“育兒是女性專責”的意識，明確育兒分擔機制，在利益相關者中合理分擔生育的各類成本，平衡生育支持措施和女性就業(yè)之間的關系，以消除女性生育的后顧之憂。

遵循人口發(fā)展規(guī)律減負賦能 按家庭需求精準施策

生育率降低是人類發(fā)展的必然趨勢，但持續(xù)過低的生育率不利于國家民族發(fā)展，因此，適度提升生育水平成為人口轉變完成后面臨低生育挑戰(zhàn)的世界各國和地區(qū)共同努力的方向。

人口發(fā)展具有長期性和復雜性，人口系統(tǒng)的要素表現(xiàn)具有內外不一的性質。“總和生育率低于更替水平”只是一種粗略說法，實質是內在自然增長率小于零，或者凈再生產率小于1，反映為母親一代生育的、存活到生育年齡的女兒一代的數(shù)量已不足以替代母親一代的數(shù)量。這種代際更替水平是人口發(fā)展趨勢的內在表現(xiàn)，與外在由于出生和死亡所引起的人口自然增長及人口規(guī)模變化不一定同步，而且人口規(guī)模越大、受年齡結構影響所產生的慣性就越大，表現(xiàn)為即使內在人口已經負增長，外在人口數(shù)量卻依然繼續(xù)攀升。比如，我國生育率在1992年已低于更替水平，標志著內在自然增長已經啟動負增長程序，但人口總量仍呈現(xiàn)慣性正增長，繼續(xù)從1992年的11.7億人增加到2021年的14.13億人，人口自然增長率從1992年的11.60‰直到2021年降到0.34‰，才落入零增長區(qū)間。人口系統(tǒng)要素表現(xiàn)內外不一的這一特點具有很強的隱蔽性和迷惑性，對公眾理解人口形勢造成很大干擾，對人口政策的頂層設計提出了高瞻遠矚和未雨綢繆的更高要求。

遵循人口發(fā)展規(guī)律，三孩生育政策的實施應循序漸進、水到渠成，不能奢求立竿見影；配套支持措施要立足于為家庭減負賦能，以滿足家庭需求為出發(fā)點，關注人群需求的異質性，既要滿足一般需求，也要滿足處于不同生命周期的人群的特殊需求，增強家庭發(fā)展能力；要考慮配套措施的可行性和可持續(xù)性，特別是涉及資金發(fā)放、假期安排等類政策措施，兼顧利益相關者的多方訴求精準施策，確保政策措施落地落實且在較長時期內可持續(xù)。

(作者為中國人口學會副秘書長，中國人民大學人口與發(fā)展研究中心副主任、教授，本文系國家社會科學基金重大項目“高質量發(fā)展視域下中國人口均衡發(fā)展的理論建構與多維測度研究”的階段性成果)

宋健
【編輯:姜雨薇】